MIENTRAS NO EXISTA VOLUNTAD POLÍTICA PARA ECHAR A ANDAR EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN, AFIRMAN LOS AUTORES DE ESTE ARTÍCULO, ÉSTE SERÁ SÓLO UNA SIMULACIÓN
México es un sistema con múltiples órdenes jurídicos y gubernativos, por lo que la acción pública está repartida. No sólo entre poderes sino entre niveles federativos, estatal y municipal. Pero, también, nacional. Por ejemplo, cuando las autoridades competentes firman tratados internacionales que obligan a todo el país.
Una de las consecuencias de esta multiplicidad de planos jurídicos y políticos, es que la cooperación entre instituciones y la armonía entre jurisdicciones no ocurre espontáneamente.
Si queremos resultados, debe existir una voluntad continua y un intercambio de información. Sumar esfuerzos no es una frase hueca, sino la afirmación, a contrario sensu, de que dos o más entidades públicas pueden, incluso, confrontarse y estorbarse si no hay normatividad armonizada y operadores políticos eficientes.
En el caso de la corrupción, organismos como Transparencia Internacional subrayan que la corrupción no sólo es una deficiencia gubernamental sino que, entre particulares, provoca la competencia desleal y otras distorsiones del mercado, además de las estimaciones del costo que tienen las prácticas corruptas en el producto interno bruto de un país.
Esta visión es la que, supuestamente, estuvo en la base de la creación de sistemas en el orden jurídico mexicano. Se identificaron materias que no admitían aislacionismo competencial y requerían la corresponsabilidad permanente, como la educación, la salud, la seguridad pública y la corrupción.
Además de su fundamento constitucional, encontramos en la cúspide de la validez normativa a las leyes generales, cuerpos sui géneris que no tienen la misma jerarquía que las leyes federales comunes y corrientes, sino que están por encima de éstas, porque, aunque están expedidas por el Congreso de la Unión, reparten competencias y responsabilidades entre las distintas autoridades de los tres niveles de gobierno. Así, son una excepción al principio de facultades residuales e igualdad de jerarquía entre leyes federales y locales.
Ahora bien, cuando se habla de sistema en esta tesitura, notamos que hay una consideración adicional; a saber, que a diferencia de una norma jurídica concreta, que persigue alentar o desalentar una conducta específica descrita, el sistema busca materializar un cambio en la realidad social a nivel estructural, mediante la existencia de instrumentos de garantía de derechos (precisamente de educaciónv, salud, seguridad) pero también mediante la primera línea de defensa de esos derechos, que no es la protección judicial sino la política pública, que es la manera de actuar cotidiana del Poder Ejecutivo en su respectivo ámbito competencial (federal, estatal o municipal).
Así, la articulación congruente de acciones y la optimización de los recursos para cambiar una realidad indeseable hacia otra deseable (arrebatarle espacios públicos al crimen para regresárselos a la ciudadanía, por ejemplo) establece sus parámetros en la legislación, pero comprende la programación de políticas en todo su ciclo, desde el diseño hasta su evaluación.
Tanto una como otra cosa deben encuadrarse en los contenidos mínimos de la democracia representativa, que inherentemente considera contrapesos y rendición de cuentas de todo aquel que detente poder público y ejerza recursos públicos.
En esta concatenación de lo jurídico con lo material, estriba una de las complicaciones que vuelven necesaria la existencia de un sistema armonizado.
Es posible que residan algunos problemas de funcionamiento que ha tenido sobre la marcha el Sistema Nacional Anticorrupción y que han colocado en discusión la conveniencia de su estructura actual.
Creado en 2015, tenía como objetivo la prevención, la detección, investigación y sanción a los actos de corrupción, adoptando la visión moral de la corrupción (que concibe a ésta, como una desviación ética de conductas individuales, más que las condiciones estructurales que posibilitan la captura del Estado).
Los integrantes a nivel nacional del sistema son el Comité de Participación Ciudadana, el Consejo de la Judicatura Federal, el Inai, la Fiscalía Anticorrupción, la Auditoría Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública y el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Además, la Constitución prevé que cada una de las entidades federativas debe crear un sistema propio “consistente” con el nacional. Como suele suceder, las legislaciones locales interpretaron esto como hacer una copia, en pequeño, del organigrama federal.
De nuevo, en el diseño vemos bondades innegables: que sean partícipes los órganos especializados de todos los poderes, y los órganos autónomos relacionados con la transparencia y la rendición de cuentas, obligaría en principio, a tomar en cuenta todas las repercusiones de una modificación normativa o del impulso de una política específica, reduciendo los puntos ciegos.
Las leyes creadas y modificadas fueron de gran envergadura. De entrada, dos leyes generales: la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley General del Sistema de Responsabilidades Administrativas; la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
También hubo reformas importantes: la Ley Orgánica de la PGR (hoy Fiscalía General de la República), el Código Penal Federal y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Téngase en cuenta que la modificación de las leyes atinentes en los estados tuvo que llevarse a cabo en un plazo reducido, para cumplir con el mandato constitucional de armonización de todo el orden jurídico.
No es sencillo y se entiende que los conflictos de aplicación e interpretación de las leyes, muchas de las cuales tienen la misma jerarquía, sean numerosos por la mera complejidad del entramado legal expedido y modificado.
En el detalle se estableció la extensión de la revisión jurisdiccional de los actos administrativos para que cualquier falta grave fuera competencia exclusiva de los tribunales especializados; se restaron facultades a las contralorías, tanto a la Secretaría de la Función Pública (SFP) como a las homólogas de los estados (la SFP fue objeto de importantes reformas, sobre todo a nivel reglamentario en 2023, pero no afectaron su posición en el sistema).
Esto revela, implícitamente, una visión de desconfianza en la acción ejecutiva, que además, se supone, disminuye considerablemente con la intervención de jueces. Recordemos que hablamos del año 2015, donde el nivel de aprobación de gobierno estaba muy por debajo de 50%, así que se diseñó este modelo específico, asumiendo una realidad distinta a la de 2018 en adelante, una de ilegitimidad, desconfianza y fragmentación del consenso democrático, un país donde entonces sólo había mayorías relativas.
Aproximándose a los ocho años, parece que las cosas no han funcionado como tal, se ha quedado corto respecto de sus propias ambiciones.
No es sencillo hacer una evaluación porque hay demasiados órganos involucrados y la teoría relacional del Estado nos ha enseñado que cada institución tiene sus prioridades, contingencias, posibilidades y limitaciones, pese a que en todas hay funcionarios con franca intención de atender el interés público.
Algunos componentes como la Auditoría Superior de la Federación, muestran consistentemente una cantidad y calidad de trabajo de altos estándares; otros, de acuerdo con el seguimiento que la prensa y algunas ONGs les han dado, tienen deficiencias, desde limitaciones de atribuciones hasta de presupuestos.
No se pretende emitir opiniones sobre el desempeño de todas las autoridades involucradas (y de los propios Comités de Participación Ciudadana, algunos de los cuales no han estado exentos de controversia).
Baste decir que, de acuerdo con los rankings internacionales y algunos informes de organizaciones especializadas, el diagnóstico de México como país sigue siendo preocupante.
Lo que no se puede es trivializar la afirmación, endosándole la responsabilidad de esos resultados a una sola autoridad, a un solo poder, a un solo estado, y ni siquiera al Estado como si no fuera parte de la sociedad y los particulares no fueran partícipes de todas las interacciones, las positivas y las negativas. La evasión de responsabilidades y la acumulación de culpas no son útiles para mejorar el sistema.
Posiblemente requiera una actualización profunda, pues la realidad política de México ha cambiado y la manufactura del consenso democrático (como diría Zizek) es distinta cuando hay muchas fuerzas políticas equivalentes o una claramente mayoritaria; es inherente a la ley la necesidad de modificarse para adecuarse a los tiempos.